이 자료는 여성단체연합이 주최한 토론회

'여성실업문제, 출구를 찾자'에 제출되었던 자료입니다.

IMF 관리체제 시대의 실업정책:문제와 대안

1998년 4월 23일

조 순 경(이화여대 교수)

IMF 관리체제를 맞이한지 거의 5개월이 지난 현 시점에서 정부가 추진해 오고 있는 각종 실업 대책은 이미 사회 각 분야로부터 부정적인 반응을 받고 있다.

"땜 방식 노동정책", "명분 앞세운 고무풍선식" 대책, "실속 없는" 실업대책, "실업방지책도, 일자리 창출 대책도 없는" 정책, "편의적이고 임시 방편적인 접근," "일회용 자리 만들기," "실없는 실업대책", "무책임하고 안이한" 대책 결정과정, "무책임한 재원마련방안" 이라는 언론 및 노동계의 반응은 현재 실업정책에 대한 평가의 현주소를 말해주고 있다.

현단계 실업정책은 어떠한 문제를 안고 있는가. 특히 여성은 이러한 실업정책에서 어떠한 위치에 있는가. 이 글은 지금의 시점에서 관찰 되는 정부의 실업대책의 문제점을 짚어보고 대안적 방향을 모색해 보기 위한 목적에서 썼다.

정부 실업대책의 성격

현실적 기초의 결여

현실 파악 위한 자료의 부재

정부 실업정책의 문제 가운데 하나는 정책 수립에 가장 기본적으로 필요한 기초자료가 극히 미흡하거나 고용통계의 현실반영도가 낮다는 데에 있다. 현재 정부가 발표하는 실업통계 및 관련 고용통계는 실업의 심각성과 고용불안정의 실태를 은폐하거나, 극히 보수적으로 파악하게 한다.

공식통계상으로 '실업'이란 근로의 의사와 능력, 그리고 구직의사를 가지고 적극적인 구직활동을 하였음에도 불구하고 조사기간 1주일 중 소득이 있는 일에 종사하지 못한 상태를 말한다.

또한 '취업'은 (1) 조사대상 주간 중 수입을 목적으로 1시간 이상 일한 자나 (2) 조사기간 1주간 주당 18시간 이상 일한 무급가족종사자, 또는 (3) 조사기간 중 일시적인 병, 일기 불순, 휴가 또는 연가, 노동쟁의 등으로 일하지 못한 일시 휴직자를 의미한다.

이러한 실업은 현실적으로 거의 실업상태에 가까운 다수의 무급가족종사자와 단시간 저임근로자 및 실망근로자들은 제외되어 있다.

IMF로 인한 경제 위기는 이러한 공식적 실업범주에서 제외되어 있는 다수의 실망근로자와 한계근로자 등 불완전 취업자층의 고용상태를 더욱 악화시키고 있다. 예를 들어 IMF 경제위기 이후 건설 일용직 근로자의 경우 노동일수는 IMF 위기 이전의 20.6일에서 6.1일로 떨어졌으며, 한달 평균 수입도 월 평균 180만 7천원에서 33만 8천원으로 크게 떨어졌다.

{한겨레 신문} 1998년 4월 15일

이러한 건설 일용노동자들의 실태는 거의 실업상태에 가깝다 할 수 있으나 1주일에 1시간만 일을 해도 공식적인 실업통계에서는 취업자로 범주화된다. 일용직, 임시직, 단시간 근로, 무급가족 종사자의 다수를 여성들이 차지한다는 사실을 고려할 때 여성실업의 은폐정도는 더 심각하다 할 수 있다.

이러한 의미에서 실업률 자체는 현실 파악을 위한 자료로 큰 의미가 없을 수도 있다. 미국, 유럽 여러나라, 멕시코 등은 실업의 내용에 따라 완전실업률 부터 실망근로자를 포함하는 실업률에 이르기까지 실업율을 6-7가지로 계산, 발표하고 있다. 멕시코의 경우 실업률은 실업의 성격에 따라 실업률이 3.5%에서 23.9%까지 계산되고 있다.

금재호, 1997. {도시근로자의 실업실태와 정책과제} 한국노동연구원 참조.

예를 들어 실업자에 최저임금액 미만을 얻는 취업자를 합산한 실업률(R-9)은 멕시코의 빈곤인구의 측정과 그에 기초한 정책 수립에 유용한 자료로 사용되고 있다. 보다 현실적이고 타당한 정책수립을 위해서는 이러한 기초 통계 자료의 개선이 필수적이다.

낙관적 예측의 문제

IMF 관리체제 아래에서 고용문제는 단순한 노동문제를 넘어 중요한 정치적 사안의 하나로 되고 있다. 정부와 IMF는 최근 1998년도의 실업률을 6%(132만명)로 설정하는 데에 잠정합의한 것으로 보도되었다.

"올 실업률 6% 목표: 정부-IMF 잠정합의" {동아일보} 4월 20일자

(실업률의 계산을 다른방식으로 한다면 실업률은 이보다 훨씬 높아진다는 주장은 이미 여러 군데서 나오고 있다.) 그러나 실제 실업률이 정부의 예상 실업률보다 훨씬 높을 것이라 예측된다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 남성들의 실직과 고용불안정의 증대, 실질임금의 저하로 인해 기존에 비경제활동인구로 있던 여성들이 노동시장에 참여하는 비율이 크게 늘것이다. 유럽에서의 실업률 상승의 주요인 가운데 하나는 여성들의 노동시장 참여율의 증가이다.

OECD. Economic Outlook. 1995

1970-80년대 미국의 경우도 예외는 아니다.

현재 우리 사회에서 공식적으로 비경제활동인구로 분류된 적지 않은 수의 여성들이 실망/한계 근로자로 존재하고 있다. 구직 활동을 하지는 않았으나 취업의사가 있는 여성 인구는 공식적으로 집계된 실업자의 수보다 훨씬 큰것으로 나타난다.

1992년 현재 완전 실업자는 14.6만명인데 비해 비구직 취업희망자는 165.8만명으로 완전 실업자의 11.4배에 달한다. 비구직 취업희망자를 실업자에 포함시켜 실업률을 환산하였을 때 25-39세 계층에서 공식실업률은 2.9%인 것에 반해 실망근로자를 포함한 실업률은 28-29%로 나타나고 있다. 이처럼 만약 이들이 비경제활동에서 노동시장에 진출을 하여 경제활동인구화 한다면 실업률은 두자리 숫자로 늘어나게 될 것이다.

조순경. "IMF조건과 여성고용" 정무장관(제2)실 주최 전문가 간담 회, {IMF 시대의 여성 고용문제} 발표문. 1998년 2월 6일

표 1 연령 계층별 여성 실업자 및 실업률 (1992년) (단위:1,00명,%)

연령 계층	경제활동 인구	취업희망 인구	실업자 (A)	비구직 취업희망자	실업자 (B)	실업률 (A)	실업률 (B)
전 체	6,848	8,506	146	1,658	1,804	2.1	21.1
15-19세	229	308	18	80	98	7.9	31.8
20-24	1,075	1,256	62	182	244	5.8	19.4
25-29	752	1,028	22	276	298	2.9	29.0
30-39	1,697	2,336	25	638	663	1.5	28.4
40-49	1,388	1,664	11	276	287	287	17.2
50-54	636	726	4	90	94	0.6	13.0
55세 이상	1,072	1,188	3	117	120	0.3	10.1

1) 취업희망인구는 경제활동인구 및 비구직 취업희망자를 포함한 것임.

2) 비구직 취업희망자는 경제활동인구조사 기간 중 구직활동을 하지 않아 조사에서 비경제활동인구로 분류되었으나 실제적으로는 취업의사가 있는자.

3) 실업자(A)는 경제활동인구조사의 용어 규정에 의해 실업자로 분류된자.

4) 실업자(B)는 실망 실업자 등 비구직 취업희망자와 완전 실업자를 포함한 실업자.

자료: 통계청(1993) {1992 고용구조 조사보고서} [표 1] [표 60]의 자료를 기초로 작성.

둘째, 적대적 기업 인수 및 합병은 정리해고의 남용을 가져올 것이다. 적대적 M & A의 허용과 소액주주들의 권리행사권이 커짐에 따라 기업은 위기시가 아닌 경우에라도 일상적으로 대량 감원을 할 가능성이 커졌다. 이는 미국의 경험에서 적나라하게 드러난다.

미국의 경우를 보면, 주식 투자자들의 이익을 극대화하기 위해 금융투자기금사의 관리자들은 투자 대상 회사에 강경한 이사를 투입시켜 대량 해고를 통한 '경영합리화'와 그에 따른 단기적 주가 상승을 꾀해 왔다. 정리해고를 통한 대량감원은 단기적으로는 주주들과 경영자들에게 이익을 가져다 준다.

한 예를 보기로 하자.

"식품재벌 콘아그라의 경영진은 그들이 올해 6천 5백명을 해고하고 29개의 공장문을 닫을 것이라고 공표했다. 이 소식만으로 콘아그라의 주가는 올라 가서 24시간 내에 회사의 상장가는 약 5억달러 이상 올라갔다. ...1991년에서 1995년 사이에 IBM은 약 3분의 1의 임금 비용을 절감했고 12만 2천명을 해고했다. 동시에 회사는 다운사이징의 집행위원들인 다섯명의 중역에게 1인당 임금과 별도로 58만 달러(약 50억원)의 특별보너스를 지급, 포상했다.

IBM에서 뿐만 아니라 다른 곳에서도 교훈은 명확해졌다. 단지 주주이익만이 회사의 성공을 위한 기준이다. IBM의 경우 주가와 배당금의 액수는 지난 1995년 이래 모든 기록을 갱신했다. 이 논리는 왜 현재의 회사 노동자들이, 실제로 회사가 상당한 이익을 냈는데도 불구하고 해고될 위험에 처할 수밖에 없는지를 잘 설명해 준다"(Hans-Peter Martin and Harald Schumann,1997 Die Globalisierungsfalle. 강수돌 역, {세계화의 덫}. 223, 227)

즉 소액주주권 행사 요건의 완화 및 허용은 한편으로는 재벌 개혁과 맞물려 재벌 총수들의 전횡과 불법 행위를 감시할 수 있는 주요 장치로 사용될 수 있으나 다른 한편으로는 정리해고의 남용을 증폭시킬 수 있는 기제로 사용될 수도 있다. 결국 주식기관투자자나 해외투자자들의 '주주 행동주의'에 의해 기업의 감량경영에 대한 압력이 높아질 것이며, 이에 따라 정리해고는 수익을 내고 있는 사업체에서도 일상적으로 일어날 가능성이 크다.

가족임금 이데올로기에 기반한 정책 모델의 비현실성

기업의 인사정책, 정부의 노동시장정책 및 실업정책에 이르기까지 공통적으로 관찰되는 사항은 생계부양자로서의 남성을 전제로 하는 가족 모델에 기반하고 있다는 것이다. '생계책임자로서의 남성가장'과 '피부양자로서의 여성' 모델은 얼마나 현실적 타당성이 있는가.

첫째, 우리 나라 여성 가구주의 비율, 전체의 16.8%에 달하고 있으며,

통계청의 {인구주택총조사}(각년도) 및 {인구주택총조사 속보: 2% 표본집계결과}(1996)년도 자료

IMF 시대에 해고의 위험으로부터 자유로울 수 있는 사람은 극히 소수이다. 이제 어느 직업도 더 이상 안전하지 않다. 예를 들어 남성이 생계를 책임지고 있기 때문에 여성이 남성에 비해 우선적으로 해고되어도 좋다는 주장은 더 이상 설득력이 없다. 현재와 같은 고용불안정 상황에서 남성도 한 가구의 생계를 전적으로 '책임질 수' 있는 가장은 많지 않다.

1997년 10-11월 사이 실업자 조사에 의하면 남성실업자의 1/5 정도가 부인의 소득으로 생계를 유지하고 있는 것으로 나타난다. 특히40대 이상의 중장년층 남성 실업자의 경우 전체의 38.5%가 '배우자 소득'이 주된 수입원이라고 답하고 있다.

금재호, 1997. {도시근로자의 실업실태와 정책과제} 한국노동연구 원 고용보험연구센터. 88쪽

IMF 관리체제로 인한 경제위기의 상황에서 가장의 경제적 능력은 현실적으로 없어져 가고 있다. 따라서 남성-생계소득자를 가정하는 가구모델에 입각한 제반 정책은 현실적 해결방안이 될 수 없다.

직업훈련정책의 허실

정부가 지난 3월 36일 발표한 실업종합대책에 의하면 취업능력을 높이기 위한 직업훈련을 실시하는 것으로 되어 있다. 여기서 훈련 직종은 선반, 기계조립, 전기용접, 건축배관, 보일러, 귀금속 가공, 생산가공, 자동차 정비, 전기 도금, 산업 디자인, 기계조립, 전기제어, 컴퓨터 디자인, 실내디자인, 미용, 워드 프로세서 및 기타 사무 기술지 관련 직종으로 주를 이루고 있다. 이러한 직종의 다수는 실업의 증대와 더불어 공급 과잉 상태가 될 것이라 예상된다.

현재 실업의 원인은 기능부족(skill shortage) 문제가 아니라 일자리 부족에 있다. 일자리 자체가 절대적으로 부족한 상황에서 이미 실업자화 한경력 기능직의 기능을 훈련시키는 것이 어떠한 효과가 있는가. 여성직업훈련정책의 예를 보기로 하자. 노동부는 최근 여성의 직업능력 개발을 위해 다양한 방안을 마련하고 있고 발표한 바 있다.

그 가운데 공공직업훈련기관의 주부특별과정 확대, [일하는 여성의 집]을 현재의 17개소에서 42개로 증설해 여성 잠재인력의 산업인력화를 촉진할 계획으로 있다. 여기서 '주부취업적합직종', 예를 들어 제빵, 조리, 미용, 양재, 도배사 등과 정보처리, 정보통신, 컴퓨터 애니메이션 등 첨단 산업직종 훈련을 확대할 계획으로 있다. 이러한 정책의 한계는 두가지로 나타난다.

첫째, 위와 같은 '주부취업 적합직종'이 과연 수요가 존재하는 것인지에 대한 분석이 선행되지 않은 상태에서 이러한 직종의 기능훈련을 하는 것이 여성 취업에 어떠한 기여를 할 수 있는가 하는 문제이다. 예를 들어 양재기술의 경우 현재와 같이 의류업의 경기 침체로 기존의 숙련 기능공도 실직을 당하고 있는 상황에서 (앞으로는 더욱 심각히게 나타나겠지만) 이러한 기술 훈련이 실업 대책으로 어떠한 효과를 지닐 수 있을 것인가.

설사 특정 직종에 대한 수요가 있다 하더라도 훈련을 위한 설비비가 비싼 경우 현재 상태로는 교육훈련을 실시하기 어려운 상태에 있다.

노동부가 [일하는 여성의 집]에 제공하는 지원금으로는 이러한 직종의 훈련을 하기 어렵다. 시설장비 구입을 위한 경비에 대한 별도의 지원이 없기 때문에 [일하는 여성의 집]을 운영하는 단체나 기관은 자비로 교육을 위한 시설장비를 구입해야하는 실정에 있다. 결과적으로 고액의 장비를 필요로 하는 교육훈련은 하기 어려운 상태에 있다.

따라서 여성취업 촉진을 위한 직업훈련을 보다 효과적으로 실시하고자 한다면 수요가 있는 기능 훈련을 하기 위한 설비 구입비를 정부에서 지원하는 방향으로 운영되어야 할 것이다. 단순히 [일하는 여성의 집]의 수를 늘리는 것은 현실성 있는 여성실업 대책으로 보기 어렵다

직업훈련이 실업대책으로 효과가 있기 위해서는 일차적으로 어떤 직종에 대한 수요가 있는가 파악한 이후에 이루어져야 할 것이다. "일자리가 없는데 무엇을 위해 직업훈련을 받는가"라는 질문은 이미 고실업을 경험하고 있는 선진각국에서 수년전부터 제기되어 오고 있다.

실업정책 결정과정의 비민주성

현재의 실업대책 관련 정책 결정 및 집행과정에서 실업문제 관련 당사자들의 참여는 거의 배제되어 있다. 현재 실업대책 추진기구의 구성을 보면 (1) 총리실에 실업대책 추진위원회가 국무조정실장(위원장)과 관계부처 차관(위원)으로 구성되어 실업대책을 추진하고 있다.

또한 이 산하에 있는 실업대책추진실무위원회는 노동부차관(위원장)과 관계부처 국장(위원)들로 구성되어 있다. 여기서 실업의 직접적 영향아래 있는 근로자(잠재적 실업자)및 실업자들의 의견이 수렴될 수 있는 통로는 전혀 없다. 여성 실업자들의 경우는 더욱 그러하다.

현재 정부에서 추진하고 있는 실업정책이 기본적으로 남성-생계부양자, 여성가사/양육담당자라는 성별분업 모델에 입각하고 있는 것은 부분적으로 이러한 위원회의 성별구성에도 기인한다 볼 수 있다

실업대책이 보다 현실성, 타당성이 있고 실질 수요자들의 요구를 제한된 자원으로 최대한 효과적으로 운영되기 위해서는 실업정책 관련 당사자들의 결정과정에의 참여가 필수적이다.

고실업이 당분간 피할 수 없는 일이라는 사실을 인정한다면, 실업으로 인한 사회불안을 최소화하기 위해서도 근로자, 시민, 실업자들로부터의 동의에 기반한 정책시행이 필요하다. 이 경우 여성들의 참여 비율은 의사결정과정에서 영향력을 미칠 수 있는 최소한의 비율인 30% 이상(UN의 권고 사항)이 되도록 하여야 할 것이다.

일반적으로 노/사/정 합의에 대해 얘기할 때 '노동'은 하나의 이해를 가진 동질적 집단이라고 가정되고 있으며, 여성의 이해는 남성에 의해 대변될 수 있다고 전제하고 있다. '민주적 시장경제'의 절차적 민주주의 과정에서 여성은 합의의 대상으로 고려되고 있지 않다.

가족내의 성별분업과 가부장적 권력관계는 노동시장에서의 성별위계구조를 가져옴으로써 노동조합내에서의 가부장제에 기여하고 있다.

현재 상당수 노동조합의 가부장적 성격 및 노조간부 중 여성의 과소대표, 그리고 노동조합의 구조 자체가 여성들이 이해가 반영되기 어렵게 되어 있을 뿐만 아니라 (2) 여성들의 노동조합조직률자체가 매우 낮기 (1995년현재 7.8%) 때문에 노조가 없는 사업장에 근무하는 다수의 여성들의 문제를 해결하기에는 한계가 있다

노동조합 지도층의 여성 부재로 인해 여성은 결국 국가정치 차원에서 이루어지는 '절차적 민주주의' 과정에서 배제된다. '노동자 대표'의 참여는 남성중심의 노동귀족만이 아닌, 성별, 고용형태, 숙련정도에 따라 다양한 노동계층을 모두 포함할 수 있는 '참여'이어야 한다.

실업정책의 가부장적 성격

전통적 성별분업을 기초로 한 정책모델

정부의 실업정책의 목표가운데 하나는 우리 경제 사회 체제가 최소한도로 유지될 수 있는(sustainable) 수준으로 실업율을 유지하고자 하는 데 있다고 생각한다.

지난 3월 초 이기호 노동부 장관이 3월 초 "실업자 수가 5%를 넘으면 심각한 사회 문제를 야기할 우려가 있어" 일자리를 늘리기 위한 공공사업을 확대할 계획으로 있으며, 이를 통해 올해의 실업자수를 100만명 이하로 줄이겠다"고 밝힌 바 있다.

{한국경제신문} 98년 3월 12일자.

그 이상이 될 경우 실업의 사회적 비용은 우리 사회의 기존 문화나 사회적 관계를 파괴시킬 가능성이 있다고(시위, 폭동 등) 판단하기 때문이다. 현재 정부 정책 결정 기구내에는 IMF 관리체제 아래에서 우리 경제가 다시 살기 위해서는 충격흡수층(buffer)이 필요하며, 그 충격을 여성이 막아내는 것이 필요하다는 의견이 비공식적으로 존재한다.

노동부 산하 한국노동연구원에서 최근에 나온 한 논문은 다음과 같이 정책 방향 제안을 하고 있다.

* 경기 위축시에는 구직을 포기하는 실망 근로자(discouraged worker)가 비경제활동인구로 전환되기 때문에 실업율이 급상승하지 않는 노동시장의 완충(buffer)역할을 함.

* 98년도 실망근로자는 전체 실업자의 약 40%로 전망되며 이들의 대부분은 여성임.

* 그런데 정부가 취업알선, 보육시설확충 등 여성 등의 실망근로자를 노동시장으로 유인하는 정책을 적극적으로 추진하게 되면 이들 실망근로자는 실업자 상태로 전환될 것임.

* 따라서 실업율 수준을 낮추기 위한 정책이 노동공급을 증가시켜 실업률을 오히려 높이는 결과(added worker effect)를 초래할 수 있다는 노동정책의 dilemma를 신중히 고려해야 함.

어수봉, "노동시장전망과 정책방향" 한국노동연구원. (미간행),4쪽

여성이 실망 노동자의 다수를 차지한다는 점을 감안할 때 여성을 어떻게 비경제활동인구로 묶어두는가가 실업 억제 정책의 중요한 과제가 된다. 이에 대한 이해를 돕기 위해 공식 통계상에서의 실업자와 비경제활동인구에 대한 규정을 보기로 하자.

전체 인구중 만 15세 이상 인구는 우선 경제활동인구와 비경제활동인구로 나뉘어지며, 경제활동인구는 취업자와 실업자로 구분된다. 여기서 실업자는 조사대상 주간 중(1주일간) 수입있는 일에 전혀 종사하지 못한 자로서, 즉시 취업이 가능하며, 적극적으로 구직활동을 한 자를 의미한다.

1997년까지는 실업자에 "과거에 구직활동을 계속하였으나 일기불순, 구직결과 대기, 일시적인병, 자영업 준비 등의 사유로 조사대상 주간 중 구직활동을 적극적으로 하지 못한 자"도 포함되었으나 1998년 1월부터는 포함시키지 않고 있다

비경제활동인구는 "조사대상 1주간 중 취업자도 실업자도 아닌 자, 즉 "집안에서 가사와 육아를 도맡아하는 가정주부, 학교에 다니는 학생, 일을 할 수 없는 연소, 연로자와 심신장애자, 자발적으로 자선사업 및 종교단체에 관여한 자, 구직단념자 등"을 의미한다.

통계청, 1997. {경제활동인구연보} 6쪽

이러한 용어규정에 따르면 가사 및 양육 부담으로 조사대상 주간 중에 구직활동을 하지 못하였거나 구직 의사가 있으나 구직 가능성이 없다고 판단되어 구직활동을 하지 않은 소위 실망 근로자 및 한계 근로자층은 비경제활동인구로 분류되어 실업자에 포함되지 않게 된다.

이러한 실업자 분류기준에 따른다면 IMF 시대에 실업율을 낮출 수 있는 가장 효과적인 방법은 여성의 노동시장 진출이 가능하지 않도록 여성을 가정의 영역에 묶어놓는 것이다. 정책적으로는 (1) 탁아정책, 모성 보호 등 복지 정책을 최소화하는 것, 그리고 (2) 국가에서 수행하던 기능의 상당 부분을 가족의 기능으로 전환함으로써 여성들이 수행해야 할 일의 부담을 더욱 늘리는 것이다.

탁아 등 모성보호정책이 미흡한 상황에서 경기침체 이후 여성들, 특히 전업주부층은 노동시장에서 퇴출, 빠른 속도로 비경제활동인구화 하고 있다. 가구주 여성의 비경제활동인구화 경향은 보이지 않는데 반해 비가구주, 특히 기혼여성의 노동시장으로부터의 이탈은 현저하게 나타난다.

1997년 2/4분기와 3/4분기의 경제활동인구동향에 의하면 비가구주 여성의 경우 전 분기에 비해 7만4천명이 감소하였으며 기혼여성이 그중의 76%를 차지하고 있다.

통계청, 사회통계과, 노동연구원 {분기별 노동동향분석} 1997 4/4분기. 16쪽

위에서 살핀 바와 같이 여성실업자를 비경제활동인구로 가게 하는 통로를 막으면(정책적으로) 실업률이 높아지게 되며, 여성에 대한 실업대책을 강화하면 할수록 실업률이 높아지게 되는 역설적 상황이 벌어지게 된다. 그리하여 IMF 체제하 '작은 정부' 시대의 노동, 복지 정책의 핵심은 여성을 가정에 묶어두는 것이며, 그를 통해 남성 가장의 실업을 최소화하는데에 있는 것이다.

남성중심의 실업대책

1997년 2/4분기 고용동향을 보면 여성들이 경제위기에 더 많은 영향을 받는 것으로 나타난다. 이 시기 전체 실업자 수는 55만명으로 집계되어 1996년 같은 기간에 비하여 33% 증가하였다. 성별로 보면 남성 실업률은 20.8% 증가한 반면 여성 실업률은 60.0% 증가하여, 여성의 실업률 증가폭이 남성에 비해 훨씬 큰 것으로 나타났다.

이러한 현상은 미국등 구미 여러 나라에서 관찰되는 산업구조조정과 그에 따른 실업 구조와 일정정도 차이를 가지고 있다. 미국의 경우 70-80년대 대규모적 감원은 주로 남성중심 제조업(자동차 철강 등)에서 이루어 졌으며 반면에 3차 산업(의료 서비스업, 금융업 등)이 증가하면서 여성들에 대한 수요가 점진적으로 증가, 여성은 남성에 비해 낮은 실업률을 보이고 있다. 결과적으로 노동조합조직의 여성화, 노동운동의 여성화가 나타나고 있다. 조순경. 1998. "IMF 조건과 여성고용"

그러나 지금까지 나온 실업정책에서 실업자는 '남성'을 의미하며 여성에 대한 실업정책은 거의 부재하다. 정부의 실업대책은 남성(가장)의 생존권 보호가 일차적이다. 예를 들어 고용창출을 위한 공공 사업은 주로 남성 직종 중심으로 이루어지고 있으며,

"공공근로사업 운영규정" 1998년 4월 7일 고용정책심의회 의결

실업보험의 수혜자들은 주로 남성이다. 정부에서 가장 강력한 고용정책대안으로 제시하고 있는 실업급여제도의 경우 이의 수혜대상인 여성은 전체 여성 실업자의 극히 소수에 해당한다. 현행 고용보험법에 따라 실업급여를 받을 수 있는 사람은 (1) 30인 이상 사업장에서 (2) 실직 전 18개월 동안 12개월 이상 보험료를 납부한 (3) 비자발적 실업자이다. 여기서 실업급여액은 실직전 임금 총액의 50%를 30-120일 동안 지급 받게 되어 있다.

한국노동연구원의 최근 연구에 의하면 1998년도의 경우 실제로 실업급여를 지급받을 수 있는 사람은 전체 실업자 95만 여명(예측치) 가운데 7만명 정도에 그치는 것으로 보고되고 있다.

{중앙일보} 1998년 1월 18일자

영세 중소사업장, 임시직 등 비정규직에 집중 고용되어 있는 여성들의 상황은 실업급여를 중심으로 한 고용보험제도가 여성의 고용문제 해결에 많은 한계를 가지고 있음을 말해준다.

실업자 생활안정 자금, 생업 자금, 주택 자금 등 각종 실업대책 대부사업의 경우 대부 자격은 "부양가족이 있는 세대주"에 한정된다.

노동부. 1998. "실업대책 대부사업 대부조건"(1998년 4월 7일 고용 정책 심의회 의결)

단 "비세대주가 사실상 가족을 부양하는 경우 비세대주도 대상"이 되고 있다. 그러나 실질적으로 비세대주가 생활안정자금 대부를 받기 위해서는 "세대주가 20세 이하이거나, 또는 60세 이상이거나, 또는 3개월이상의 치료를 요하는 상해나 질병이 있는 경우에만"

필자가 근로복지공단 서울 소재 지사 전화 문의한 내용. 1998년 4월 20일

세대주 이외의 다른 가족이 대부 자격이 있다. 즉 실질적으로 여성 비세대주가 가족을 부양하는 경우라도 세대주가 60세 이상이거나 3개월 이상의 치료를 요하는 상태가 아닌 경우 실업자 생활안정 대부를 받을 자격이 없다. 여기서 단신 가구주는 물론 대부 대상에서 제외된다.

이러한 정부의 실업정책의 밑바탕에 깔린 전제는 한 가족의 생계부양자는 남성 가장 한 사람으로 이루어져 있다는 것이다. 그러나 이러한 1가구 1주 소득자라는 가구 모델에 입각한 정책은 독일, 프랑스 등 유럽 대륙 국가들과 같이 사회보험등 사회적 안전망이 잘 갖추어진 나라에서나 성립할 수 있는 모델이다.ㅖ

Gosta Esping-Anderson. 1996. "Welfare States without Work: the Impasse of Labour Shedding and Familialism in Continental European Social Policy."; John Myles 1996. "When Market Fail: Social Welfare in Canada and the United States."

공공근로사업의 경우 "구직 등록을 한 후 3개월 이상 경과된 자로 근로의 의사와 능력을 갖고 적극적으로 구직활동을 하고 있는 자, 또는 실업급여를 받지 않는 15세 이상 65세 이하자"를 일차로 선정하고, 대상자가 많을 경우에는 "31-50세의 실업자로서 부양가족이 있는 세대주 또는 주소득원인자"로 규정하고 있다

"공공근로사업 운영규정". 1998년 4월 7일 고용정책심의회 의결

여기서 부양가족이 있음은 주민등록상으로 세대주인 자를 의미하며, 대부분의 가구에서 소득활동의 유무와 정도와 상관없이 남성을 세대주로 하고 있다.

일반적으로 경제위기로 인한 고실업 상황은 여성의 노동시장 참여를 늘리는 경향이 있다. 특히 처음으로 노동시장에 참여하는 대부분의 기혼여성들에게 실업보험은 아무런 의미가 없다. 필요한 것은 탁아정책과 같은 양육노동의 사회화 정책이다. 그러나 현재의 실업 정책은 이러한 여성들에 대한 '보호'는 고려되고 있지 않다. 기존에 가정에 있던 여성은 그대로 그 자리를 지킬 것을, 그리고 노동시장에서 탈락한 해고자들은 가정으로 돌아갈 것으로 가정하고 있는 것이다.

조순경. "'민주적 시장경제'와 유교적 가부장제" 한국여성학회 월 례발표회 발표 논문. 1998.3.21

고용보험의 적용범위 문제

정부에서 가장 강력한 정책대안으로 제시하고 있는 실업급여제도의 경우 이의 수혜대상인 여성은 전체 여성 실업자의 극히 소수에 해당한다. 현행고용보험법에 따라 실업급여를 받을 수 있는 사람은 (1) 30인 이상 사업장에서 (2) 실직 전 18개월 동안 12개월 이상 보험료를 납부한 (3) 비자발적실업자이다.

여기서 실업급여액은 실직전 임금 총액의 50%를 30-120일 동안 지급받게되어 있다. 한국노동연구원의 최근 연구에 의하면 1998년도의 경우 실제로 실업급여를 지급 받을 수 있는 사람은 전체 실업자 95만 여명 가운데 7만명 정도에 그치는 것으로 보고되고 있다.

중앙일보 1998년 1월 18일자.

영세 중소사업장, 임시직 등 비정규직에 집중 고용되어 있는 여성들의 상황은 실업급여를 중심으로 한 고용보험제도가 여성의 고용문제 해결에 많은 한계를 가지고 있음을 말해준다.

또한 대다수의 여성이 집중 고용되어 있는 임시, 시간, 파견직 등 비정규직 근로자 제외되어 있다. 정부는 고용보험을 임시, 시간제 근로자에게까지 적용을 확대한다는 방침을 정하고 있다. 그러나 구체적인 사업내용을 보면 대다수이 임시, 시간제는 고용보험 적용대상에서 제외되고 있다.

[98년 실업대책 세부사업 계획]에 따르면 99년 7월부터 임시, 시간제근로자에게까지 고용보험을 적용한다고 되어 있으나, 여기서 임시근로자는 "고용기간1개월 이상 3개월 미만 근로자"이며, 시간제 근로자는 "주 22시간 이상 30.8시간 미만 근로자"를 의미한다. 그러나 우리나라의 임시직과 시간제 근로자는 실질적 임시, 시간제 보다는 명목적, 또는 신분적인 성격을 띤다.

우리나라 시간제의 대다수는 노동부 지침에 의한 시간제 규정상의 30.8시간 이상을 일하고 있으며, 이들의 근로조건 및 고용안정성은 정규직에 비해 훨씬 열악한 명목적 시간제이다.

예를 들어 은행, 병원 및 유통업에 종사하는 시간제 노동자 근로시간대별 분포도 조사에 따르면, 노동부 지침에서 시간제로 규정하고 있는 주당 30.8시간(법정 근로시간 44시간의 70%) 이하의 시간을 근무하는 시간제 노동자는 조사대상 전체의 약 14%에 그친다. 전일제와 같은 44시간 이상 근무하는 경우만도 전체의 35.5%에 이르고 있으며, 주36시간 이상은 65.2%에 달한다.

정양희(1995) "시간제 고용의 실태와 정책방향" p. 40

제안

고용유지 및 창출 대책

근로시간의 단축

고실업 시대에 여성 실업 및 고용불안정 문제를 해결하기 위한 가장 일차적인 과제는 법정 근로시간 단축 및 새로운 수요의 창출을 통한 고용총량의 유지 및 확대에 있다.

현재 기업의 고용안정노력 지원의 일환으로 시행되고 있는 업무공유(work-sharing)지원, 휴업수당지원, 인력재배치 지원, 근로자 사외파견 지원 등은 최대 6개월(인력재배치 지원의 경우 1년)에 한정됨으로 인해 고용유지 효과가 매우 제한적이다.

1998년 3월말까지 고용보험 휴업수당 지원금 522개소, 근로시간 단축지원금 21개소, 고용유지 훈련 지원금 34개 사업장에서 이를 활용하고 있으며 약 15만명의 고용유지 효과가 나타날 것으로 예상하고 있으나,

노동부,"실업대책 세부추진 상황" 제 5차 고용정책심의회 의안 제 3호. 1998년 4월 7일. 3쪽

이러한 고용유지도 지원 기간인 6개월 정도에 그칠 가능성이 크다.

고실업 상황에서 보다 현실적인 고용유지 정책은 법정 근로시간의 단축(주 40시간)을 통해 일자리의 유지와 창출을 해야 할 것이다. 이미 여러 조사 연구에서 나타났듯이 대다수의 근로자들은 감원보다는 임금 저하를 수반 하더라도 근로시간 단축을 통한 고용유지를 원하고 있다. 만약 정부에서 근로시간 단축을 통한 고용 유지안을 선택하지 않는다면 그것의 타당한 이유를 제시해야 할 것이다.

법정 근로시간의 단축

우리나라의 노동시간은 오랜동안 세계 최장의 시간으로 기록 되어 왔다. 우선 현재의 법정 근로시간 44시간을 40시간으로 단축할 수 있을 것이다.

산술적으로만 계산해 본다면, 1997년 2/4 분기 임금 근로자 1,330여만명 가운데 주 35시간 미만의 단시간 근로자 140만명을 제외한 근로자 수는 1,190만여명이며, 주 근로시간을 40시간으로 단축할 때 약 120여만의 새로운 일자리를 창출할 수 있다(잔업을 고려하지 않은 창출효과임).

노동시간 단축을 행한 서구 사회의 예를 보면 시간 단축이 고용의 확대나, 적어도 고용 감소의 억제를 가져온 것으로 보고되고 있다. 스웨덴의 경우 1972년 주42.5시간에서 40시간으로 단축하였는데, 이것의 고용 효과, 특히 여성 고용기회의 확대 효과는 상당히 긍정적인 것으로 나타났다.

우선, 전반적인 고용량이 감소된 시간에 비례하여 증가하였으며, 둘째 시간 단축으로 인해 더 많은 여성들로 하여금 전일제로 근무할 수 있게 하여 여성 전일제 노동자의 수가 늘어났다.

고령자 근로시간 분할제도의 도입

지난 96년 독일의 폭스바겐사에서 대량 해고를 방지하기 위한 여러가지 방안 가운데 하나로 도입한 실시한 '고령자 근로시간 분할제'나 50세 이상노동자의 시간제로의 전환도 근로시간 단축을 위한 한 방법으로 고려할 수 있다. 이 제도에 의하면 55-60세의 근로자의 경우 근로시간을 반으로 분할하여 일자리를 두개로 나누는 것이다.

단, 시간제의 증대를 통한 노동시간 단축은 시간제 근로자에 대한 보호장치를 필요로 한다. 시간제 노동자들의 근로조건 개선, 그리고 신분제적 명목적 시간제를 최소화하기 위해서는 ILO가 1994년 채택한 파트타임노동 협약(175호)를 비준하는 것이 필요하다. 이 협약의 기본 내용은 시간제 노동자의 노동조건과 전일제 노동자의 노동조건이 달라서는 안된다는 것이다.

즉 임금은 시간에 비례해 동등해야 하며, 사회보장, 모성보호, 유급휴가 등 은 시간 비율에 따라 공평하게 주어져야 한다는 것이다.

IMF 관리체제 아래에서 임금삭감을 수반하는 노동시간의 단축이 고용량을 유지, 확대하는 최선의 방안이라 생각한다. 물론 대규모적인 정리해고가 아직 발생하지 않은 현재로서는 정규직 조합원 중심의 노동운동 내에서는 임금삭감을 수반한 근로시간 단축이 쉽게 받아들여지지 않으리라 생각된다.

또한 노동자층 내부 구성원들의 다양한 이해로 인해 쉽게 합의점에 도달하기 어려울 것임도 예상되며, 근로시간 단축을 통한 고용 유지방법에 대한기업의 저항도 강하게 존재한다.

전경련의 주장에 의하면 근로시간 단축 등을 통한 고용유지 효과적 인 실업대책 아니라 보고 있다.(전국경제인연합회. "고용창출을 통한 실업 대책-주요국 경험과 정부 실업대책 보완과제" 1998. 4.6.

이렇게 이해집단간의 갈등이 존재하는 조건에서 필요한 것은 국가가 정책적으로 일정한 방향아래에서 근로시간 단축을 통한 고용유지 정책을 추진해 나가는 것이라 생각한다.

부당 노동행위에 대한 감독 강화

IMF 관리체제가 시작된 이후 현재까지 위기를 이용한 부당해고 등 불법 노동행위가 급증하고 있는 것으로 보고되고 있다. 현재와 같은 상황에서 고용유지 대책의 가장 현실적인 방안 가운데 하나는 부당해고의 예방과 방지를 하는 것이다.

그러나 부당 해고의 방지와 법정 근로조건의 유지를 위해 필수적인 근로감독제도의 경우 근로감독관의 부족으로 실질적인 근로감독을 수행하기 어려운 실태에 있다. 현재의 근로감독 기능이나 인력 등으로는 전혀 근로기준법 및 근로자 파견법 등의 집행 가능성 없다고 판단된다.

지난 연말 이래 현재에 이르기까지 이루어지고 있는 불법 해고 등 부당 노동 행위에 대해 노동부 등 관계기관에서 별다른 조치를 취하지 않는 것은 정부의 정책 의지의 문제에도 원인이 있지만 동시에 법을 집행할 수 있는 인력과 기구의 부적절함에도 큰 원인이 있다. 현재와 같이 불법 정리해고에 대한 감독, 규제도 되지 않는 상황에서 근기법이나 근로자파견법 위반사례 등 부당노동 사례에 대해 적정한 감독과 규제가 되리라고 보기는 더더욱 어렵다.

예를 들어, 현재 약 22만으로 추정되는 파견근로자들의 약 23%에 달하는 근로자는 제조업 생산공정에 종사하는 것으로 보고되고 있다. 현 시행령에 의하면 이들 직접생산공정 종사 근로자는 파견대상업무에서 제외되어 있다.

그렇다면 이들 대다수의 생산직 파견근로자는 불법근로이다. 이와 관련된 파견사업주와 사용사업주에 대해서 법 집행을 어떻게 할 것이며 현재의 근로감독 인력으로 어떻게 처리할 것인가. 또한 파견근로는 고용관계와 사용관계가 분리되는 새로운 고용형태로 파견법, 근로기준법 그리고 남녀고용평등법(현 모법에는 포함되어 있지 않으나 현실적으로 존재하는 문제임)의 복합적 적용에는 상당한 전문성이 요구된다.

이러한 전문성을 확보한 근로감독관은 과연 어느 정도 있는가. 지금까지 20만이 넘는 파견근로자에 대한 보호, 불법 파견업체와 사용업체에 대한 규제를 못하던 행정력으로 어떻게 갑자기 이들을 보호, 규제, 감독할 수 있겠는가. 파견법 제정이전에 "불법파견근로"를 감독, 규제할 수 없었던 조건들의 변화가 없는 한 현 파견법 제정 자체만으로 파견근로자를 보호하기는 어렵다. 현재로서는 불법파견근로를 규제, 감독 할 수 있는 행정력이 거의 없기 때문이다

행정 인력 차원에서만 본다면, 1990년 현재 6-7급 근로감독관 1인이 담당하는 사업체 수는 평균 443개 업체이며, 서울 지역은 그 정도가 심하여 1인당 578개 업체, 그리고 각 지방노동사무소의 과장들이 담당하는 업체 수 는 평균 1,453개 업체이다.

정인수와 정병석, 1992. p.35

이러한 업무 과다로 인하여 300인 이하 사업체는 실태 파악이 어려운 현실이며, 50인 이하의 사업체에 대해서는 근로감독 업무가 거의 이루어지지 못하고 있고, 30인 이하의 사업체는 근로감독업무가 거의 이루어지지 못하고 있고, 30인 이하의 사업체는 전혀 아무런 파악조차 못하고 있는 실정이다.

정인수와 정병석, 위의 책, p.41.

정리해고나 근로자 파견법이 IMF와 월 가(Wall Street)의 요구에 의해 노동계 및 여성계의 반대에도 불구하고 노사정 합의라는 형식적 절차를 거쳐 법제화가 허용되었다고 생각한다. 그러나 그렇게 해서 제정된 법의 엄격한 집행조차 월 가에서 문제삼을 수는 없을 것이다.

국제통화기금 관리체제 아래에서 정부의 자율성은 상당부분 제한되고 있다는 사실은 인정하지만, 구체적인 법의 집행에 있어서의 자율성은 상당한 정도 가지고 있다. 즉 정부는 제한된 자율성 내에서 법의 엄격한 집행을 할 수가 있다.

미국의 경우 아무리 파견업이 허용된다 하더라도 일단 법에 제정된 이후 그 법의 집행은 철저하게 이루어지고 있다. 예로, 파견근로가 광범위하게 확산되어 있는 미국의 경우 최근 고용평등위원회(Equal Employment Opportunity Commission: EEOC; 1997년 현재 위원회 산하 직원 총 2,700명)에서는 최근 파견근로 등과 같은 비정규직(contingent labor)에 있어서의 파견근로자들의 근로조건의 열악성이 심각해짐에 따라 고용평등관련법을 파견업체 등에 고용된 파견근로자등의 경우에 어떻게 적용할 것인가의 세부적인 지침을 내놓은 바 있다.

U. S. Equal Employment Opportunity Commission. "Enforcement Guidence: Application of EEO Laws to Contingent Workers Placed by Temporary Employment Agencies and Other Staffing Firms." 12/8/1997.

OECD 국가중 노동시장 정책의 내용과 수준이 가장 낮은 나라 가운데 하나인 일본의 경우를 보더라도 1989년 현재 근로감독 관련 업무를 담당하는 인원은 약 11,700여명에 달한다. 같은 기간 우리나라의 근로감독관 정원 610여명에 비해 거의 19배나 많은 인원이다.

조순경, 1997. "파견근로의 실태와 대책" 38쪽

이러한 근로감독기구의 인력 충원과 기능강화는 부당 노동 행위의 방지를 통해 고용유지에 기여할 수 있을 뿐 아니라 공공부문에서의 고용창출을 가져온다는 긍정적인 측면도 있다. 현재 실업대책으로 마련된 공공투자을 위한 재원의 일정부분을 이곳에 분배한다면 실업 예방의 차원에서 상당부분효과가 있을 것이다.

무분별한 불법 파견근로를 방치할 경우 불필요한 정리해고 또한 급격하게 늘어날 것이다. 불법 정리해고를 통한 실업의 증대를 예방하기 위해서도 불법 파견근로는 엄격히 제한되어야 할 것이며, 이를 위해 현재의 근로자 파견법의 개정이 반드시 필요하다.

첫째, 파견근로가 악용되지 않기 위해서는 파견근로자와 정규직 근로자 간의 균등처우가 철저히 보장되어야 한다. 균등처우 원칙이 철저하게 실행 되어야 하는 주된 이유는 여기에 있다. 파견근로제가 안고 있는 심각한 문제는 이것이 동일노동 차별임금을 더욱 고착화시킬 수 있다는 점에 있다.

이미 알려진 바와 같이 파견 노동자들은 정규직과 동일하거나 유사한 노동을 하더라도 직종에 따라 정규직 임금의 60-80% 정도의 임금밖에 받지 못하고 있는 실정이다.

조순경. 1997. "파견근로의 신화와 현실" 산업노동연구 제 3권 1호 ; 정인수, 1998, 위의 책

파견근로가 기업의 일시적 결원이 생긴 경우나 일시적 업무에 사용, 노동력의 탄력적 운영에 주로 사용되도록 하기 위해서라면, 그리고 정규직보다 낮은 임금으로 파견근로를 사용함으로써 임금비용 절감의 목적으로 악용되지 않기 위해서는 동일노동 동일임금 원칙이 실행될 수 있도록 해야 한다.

현재의 파견법에 의하면 제 21조(균등한 처우) "동일한 업무를 수행하는 동종근로자와 비교하여 부당하게 차별적 대우를 받지 않도록 하여야 한다"고 만 되어 있을 뿐 이를 위반하더라도 아무런 처벌조항이 없다. 동일업무를 수행하는 파견근로자의 정규직 대비 임금이 약 60-80% 정도인 것(각 실태조사 결과)을 감안 할 때, 동일노동 동일임금의 원칙이 실행될 수 있도록 법령의 개정과 행정력의 확보가 파견근로의 입법취지를 달성하는 데 가장 중요한 것이 될 것이다. 이것이 되지 않을 경우, 파견근로는 거의 모든 직종,산업에 무분별하게 사용될 것이다.

둘째, 근로자 파견법에 의하면 균등대우에 대한 조항이 있으나 이를 위반했을 시 아무런 벌칙 조항이 없다. 만약 근로기준법을 적용한다면 다음과 같은 문제가 발생한다.

근로기준법 제 5조(균등처우)에 의하면 사용자는 "근로자에 대하여 남녀의 차별적 대우를 하지 못하며 국적, 신앙 또는 사회적 신분을 이유로 근로조건에 대한 차별적 처우를 하지 못한다"고 되어 있다. 그러나 파견근로자와 동일한 업무를 하는 정규직 근로자와의 사이에 차별적인 대우를 할 경우차별 대우의 책임 소재는 어디에 있는가. 사용사업주인가 파견사업주인가 아니면 양자 모두인가.

이에 대한 자세한 논의는 조순경, 1998. "파견근로자 보호 등에 관 한 법률 및 시행령의 문제" (한국여성단체연합, 참여연대, 민주노총, 노총 공동 주최 {파견법 시행령에 관한 긴급 토론회} 발표문) 참조

이 부분의 책임소재를 분명히 할 수 있도록 모법의 개정이 필요하다.

공공부문에서의 고용 유지 및 창출

고용보험/실업정책 담당인력의 증원

앞에서 논의된 근로감독기능뿐 아니라, 현재와 같은 고실업 상황에서 현관련 부서의 행정능력은 인력 면에서 정책을 수행하기 어려울 정도로 낮은 수준에 있다. 노동정책을 총괄하는 노동부의 전체 정원은 1996년 초 현재 별정직 및 일반직을 포함하여 총 2,757명이다.

1995년 현재 각 부서별로 본다면, 본부에 368명으로 기획관리실, 노사정책실, 근로기준국, 산업안전국, 직업안정국, 직업훈련국, 노동보험국 산하 23課의 일을 담당하고 있다.

노동부 소속기관으로 노동연수원에 35명, 국립 중앙 직업안정소에 22명, 지방노동청에 2,065명, 중앙노동위원회 사무국에 25명, 지방노동위원회 사무국 177명, 최저임금심의위원외 사무국 17, 그리고 산업재해 보상 보험 심사위원회 사무국에 10명씩 배치되어 있다

고용안정 기능을 위한 직업안정기관 종사자의 국제 비교를 해 볼 때 우리나라 수준은 열악성의 정도를 알 수 있다. [표 2]에서 보는 바와 같이 직업 안정기관의 요원 1명이 담당하는 경제활동 인구 수는 독일 316명, 일본 4,936명, 스웨덴 444명임에 반해 우리나라는 무려 5만 6천여명에 달한다.

한편 OECD 국가들의 공공 직업안정소 공무원 1인당 실업자 수는 우리와 비교할 수도 없을 정도의 수치이다.

공공직업소개 기관의 인원의 경우, 우리나라는 1997년 상반기 현재 298명의 직업소개원에 소개원 1인당 피용자 수는 약 4만명(취업자 수는 6만 6천명)이다. 독일의 경우 10,090명의 직업소개원이 있고, 소개원당 피용자 수는 3천여명이다(정연택, 1997. {직업안정기관의 국제비교연구} 한국노동 연구원 고용보험센터. 134쪽)

1992년 불란서에서 장기 실업자(실업기간 1년 이상인 자) 100만명을 직업 안정기관의 직원이 모두 개별 인터뷰하여 그들 각각의 상황과 필요에 따라 직업알선과 직업훈련을 도울 수 있었던 것

OECD(1993), Employment Outlook

은 이러한 맥락에서 이해 할 수 있다.

1998년 4월 현재 정부는 고용보험 확대에 따른 필요인력 689명 확보를 추진중인 것으로 보고하고 있다. 구체적으로 중앙부처 인력 500명을 요청하여 4월 6일 현재 1차로 50명 파견을 확정하고 있으며 4월 13일 현재 서울시 공무원 118명 파견을 확정해 놓고 있다. 또한 지방 노동관서에 민간직업 상담원 257명을 4월 중 배치할 계획인 것으로 보고하고 있다.(노동부, 1998. "실업대책 세부추진 상황" 4쪽) 폭증하는 실업대책 관련 업무를 고려할 때 이러한 정도의 인력 증원은 관련 업무의 효율적 수행을 위해 크게 못 미침을 알 수 있다.

표2] 직업 안정기관 종사자의 국제비교 (단위: 명)

	한국 (93.7)	독일 (93.7)	일본 (92.7)	스웨덴 (93.7)
경제활동인구 (천명)	18,487	29,380	63,050	4,500
직업안정기관 종사자수(명)	327	93,060	12,774	10,137
직업안정요원 1명이담당하는 경제활동인구(명)	56,535	316	4,936	444

자료: 한국노동연구원 고용보험연구기획단, 1993, [고용보험제도 실시방안 연구(종합편), p343.

독일의 경우 고용보험관련 공무원은 9만명이 넘고 있다. 우리나라의 경우 고용보험이 시행되는 1995년 7월까지 약 1037명 정도가 고용보험업무 수행을 위해 확보되어 있는 것으로 보고되고 있다.

유길상(1995) [고용보험제도와 적극적 노동시장정책]. 서울: 한국 노동연구원, p.25

보다 효율적인 정책의 추진을 위하여 공공부문 종사자의 수는 대폭 증원되어야 할 것이며,

최소한도인 일본수준으로 할 경우 소요 인력은 4,800-6.055명 정도 의 직원이 필요한 것으로 추계됨. 자세한 내용은 유길상(1995) 참고

증가된 인원의 일정비율을 여성으로 고용하는 할당제를 실시하여야 할 것이다.

작은정부, 긴축재정으로 이것이 가능하지 않은 것으로 얘기될 수 있으나, 이 부분은 IMF와의 추가 협상에서 가능하도록 해야 할 것이다. 작은 정부가 무조건 효율적인 것은 아니며, 현재의 정부 부문의 비효율성은 부분적으로 비민주성에서 오는 것이기도 하다.

Michael Barzelay. 1992. Breaking Through Bureaucracy. University of California Press.

노동정책 담당 부서의 경우 이를 담당할 인력에 대한 수요가 폭발적으로 증가하고 있는 실정이다. 단순한 수요공급의 원칙에 입각해서라도 이 부문의 인력은 대폭 보강되어야 할 것이다.

취업의 가능성 제고를 위한 사회서비스 시설의 확대

IMF 관리체제 아래에서의 임금은 큰 폭으로 저하되리라 예상된다. 이러한 임금하락은 파견근로제의 합법화로 인한 파견근로의 확산이 더욱 촉진시킬 것이다. 여기서 생계책임자, 생계보조자의 개념은 더 이상 성립하기 어렵다.

따라서 남녀를 막론하고 가능한 일자리가 있는 경우 취업이 가능하도록 사회 서비스 시설이 마련되어야 한다. 특히 아동 양육시설은 IMF관리체제 이전보다 더욱 긴박하게 요구된다. 임금 저하, 그리고 사회적 안전망이 부족한 상황에서 여성들의 취업 더 필요하게 될 것이며, 이를 위한 가능한 모든 사회적 서비스가 정부의 정책 차원에서 제공되어야 할 것이다.

최근 편부가정이 증가하고 있으나 아버지가 아이 양육과 직장일을 병행할 수 없어 아동일시보호소나 보육시설에 맡기는 사례 늘고 있는 것으로 보도되고 있다.

아이를 맡기는 사람의 95%가 아이의 아버지인 것으로 보고되고 있 다.( SBS [그것이 알고싶다: IMF와 붕괴되는 가정] 1998년 3월 8일자 방송)

특히 노동력은 공간적/지리적 이동가능성이 제약되어 있고 직주 거리(직장-주거지)가 공간적으로 제한되어 있기 때문에, 그리고 산업의 지역적 집중 현상 때문에 1가구 1소득자를 모델로 하는 남성 중심의 고용, 실업정책은 한계가 많음이 이미 드러나고 있다. 양육시설 및 관련 사회서비스 시설의 확대는 고용창출 효과도 크다.

여성고용유지를 위한 적극적 조치의 실시

국제금융기구 관리체제하의 '민주적 시장경제'에서 시장경쟁은 지구적 차원에서의 경쟁을 의미한다. IMF 조건은 국내 시장의 국제 시장으로의 전면적 편입을 요구한다. 자본, 특히 금융자본의 국제적 이동의 속도와 범위는 국내 시장과 국제 시장간의 구분을 무의미하게 만들고 있다.

이러한 시장개방 상태에서 국민국가는 자유시장내의 기업과 같은 성격을 띠게 된다. IMF체제가 지속되는 한 신자유주의 시장논리는 경제운용원리의 기본으로 요구될 것이라 생각한다. 이러한 경제운영원리는 노동시장에서 '능력주의'의 형태로 나타난다.

노동시장의 작동을 '능력주의'에 맡긴다는 것은 과거로부터 축적된 차별이 존재하는 조건에서 개인들로 하여금 '자유경쟁'을 하라는 것과 다를 바없다. 그러나 현재의 사회구조나 경제구조 및 제반 조건, 관습, 그리고 관념 등은 과거로부터 지금까지 지속적으로 존재해 왔던 차별이 누적된 것이다.

따라서 과거의 차별이 현재에 영향을 미치는 조건에서 성을 기준으로 한 배제는 자연스럽게 이루어진다. '능력주의'는 '원초적 계약'의 불평등함을 은폐하는 대표적인 기제이다.

여성 우선 해고 문제에 대하여 성에 의한 해고 기준 선정을 문제 삼으면서 능력에 따른 기준이어야 한다는 주장의 함정이 여기에 있다. 이미 유교적 가부장제의 영향으로 과거의 축적된 차별이 다양하게 존재하는 상황에서 능력 평가 기준 또한 남성 중심적일 수밖에 없으며, 여기에서 여성의 설자리는 크게 제한될 수밖에 없다.

예를 들어 "공정한 기준"에 따라 정리해고를 한다 하더라도, 만약 그 기준이 제도적인 "능력 평가"에 기초한다면 여성들이 해고의 1차적 대상이 될 가능성이 크다. 최근 몇몇 기업의 사례를 보면 해고 기준으로 [부서별 인사고과에 의한 고과 성적이 낮은자 (근로능력, 자질, 경험, 숙련도, 적응성등)]으로 정하고 있다.

그러나 인사고과체계 자체가 여성들에게 불리하게 되어 있고, 여성들이 업부배치부터 자신의 능력을 발휘할 수 있는 기회를 갖지 못하게 되어있기 때문에 이러한 '능력 평가'에 따라 해고 기준을 설정할 경우에도 여성들은 불리한 상황에 있다.

조순경. 1998. "민주적 시장경제와 유교적 가부장제"

이미 우리 사회에서 과거로부터 누적된 차별의 결과가 현재에까지 영향을 미치고 있다는 것을 인정한다면, 소극적 '차별 안하기'는 결과적으로 '차별하기'와 다를 바 없다. 이런 맥락에서, 과거의 누적된 차별로 이루어진 남성 독과점 체제를 해체하고 시장이 더욱 원활하기 작동되게 하기 위해서는 국가의 적극적인 정책 개입이 필요하게 된다.

자유시장경쟁의 원리를 가장 철저하게 받아들이는 나라 가운데 하나인 미국이 '역사적 차별'에 대한 사회보상 차원에서의 적극적 조치(affirmative action) 등을 행하는 부분적인 이유가 여기에 있다.

고용평등기구의 설치를 통한 여성고용의 유지

IMF 구제 금융 조건이 요구하는 노동시장 유연성의 제고는 정리해고와 파견제 근로의 법제화 등으로 집약된다. 노동시장의 수량적 유연성 증대와 함께 요구되는 긴축재정, 그리고 시장 원리의 강조는 '작은 정부'에 대한 강조, 그리고 아직까지 뿌리깊이 남아있는 성별분업 이데올로기와 남성이 생계책임자라는 가족임금 이데올로기는 노동시장에서 여성들의 배제와 주변화를 빠른 속도로 가져올 것이다.

현재의 경제 위기가 시장경제 원리를 철저하게 적용하지 않은데서 왔다는 방식의 분석은 거의 모든 영역에서의 시장 원리 도입을 정당화해 주고 있다. 저성장으로 인한 실업의 증대, 정리해고와 파견업의 허용으로 인해 가장 일차적인 피해 집단은 여성이 될 것이다.

특히 긴축재정 속에서 여성노동자에 대한 '보호' 장치는 점차 축소될 전망이다. 이러한 상황은 정부의 적극적인 노동시장정책 및 여성정책을 요구하고 있다.

우리의 고용 현실은 남성 가장의 임금으로는 한 가족 생계 유지될 수 있다는 가족임금제는 더 이상 현실적으로 가능하지 않다는 것을 말해 준다. 이러한 상황은 1가구-1소득자를 전제로 하는 정부의 제반 고용정책 및 실업정책 모델의 변경을 요구한다. 한 가구에 한 명의 임금소득자(일반적으로 남성으로 간주)가 있다는 것을 가정하는 가구 모델은 IMF 시대에는 더 이상 유효하지 않다.

이러한 조건에서 필요한 것은 고용상의 성평등을 제고하고, 여성들의 노동시장 참여를 촉진할 수 있는 정책의 추진 및 이를 효과적으로 집행할 기구의 설립이다.

성차별적 여성해고로 인한 여성실업의 증대 및 고용불안정의 문제를 해결하기 위하여 미국의 평등고용위원회(Equal Employment Opportunity Commission)과 같은 기구를 설치하는 것이 필요하다. 미국의 EEOC는 조사, 조정, 소송, 교육 그리고 기술적 지원을 통해 고용 차별 철폐 및 적극적 조치을 위한 활동을 하는 초당적 연방기구이다. EEOC가 조정에 성공하지 못하는 경우에는 직접 이 기구가 위법행위 신고인을 위하여 피신고인을 상대로 연방 지방법원에 민사소송을 제기할 수 있다.

EEOC가 접수한 피해 신고건수 는 1983년 약 7만 여건에 달하며 조정 성공률도 약 38%에 달한다, 같은 기간 동안 EEOC가 직접 원고가 되어 소송을 제기한 민사 소송건수는 136건으로

김엘림, 박현미. 1993. [성차별고용분젱의 처리제도에 관한 연구] 한국여성개발원

90년대에 들어와 빠른 속도로 증가하고 있다. 우리의 경우 이러한 기구가 필요한 이유는 다음과 같다.

첫째, 정리해고 물결 속에서 성차별적 (부당)해고, 성차별적 채용 및 직간접 차별이 대규모적으로 일어나고, 근로자 파견법의 제정으로 고용상의 각종 성차별 사례가 증가될 것이나,

근로자 파견법 제 34조 (근로기준법 적용에 관한 특례)에 의하면 임금, 산재보상 등은 파견사업주가, 근로시간, 휴식, 휴일 등의 구체적 운용 등에 대해서는 사용사업주가 각각 의무를 부담하도록하고 있는데, 이는 현행 근로기준법이 근로자 파견과 같이 고용관계와 사용관계가 분리되는 문제를 고려하지 못하고 있어 파견사업주와 사용사업주간에 근로기준법 위반의 책임소재를 분명하게 하려는 목적인 것으로 알고 있다.

그러나 남녀고용 평등법 위반의 책임소재에 대하여는 파견사업주와 사용사업주간의 책임소재가 모법에 전혀 담겨져 있지 않다. 예를 들어 사용사업주가 파견사업주에게 남성 근로자를 파견해 주기를 요청하여 파견사업주가 남성을 파견하였다면 이는 파견사업주의 책임인가 아니면 사용사업주의 책임인가.

만약 파견근로자가 결혼, 임신, 또는 출산을 할 경우 사용사업주가 파견사업주와 계약을 해지하고자 한다면, 남녀고용평등법에 명백히 위배되는 이러한 경우는 파견 사업주의 책임인가 아니면 사용사업주의 책임인가. 이러한 문제들을 고려할 때 남녀고용평등법 위반에 대한 책임 소재가 분명하게 되도록 모법은 개정되어야 한다. 이에 대한 자세한 내용은 조순경, 1998. 참조

둘째, 노동부의 근로감독기능이 이 업무를 관장하기에는 한계가 있다. 성차별 사안을 효율적, 전문적으로 수행할 수 있는 근로감독인력이 절대적으로 부족한 실정이다. 여성우선해고에 제동을 걸기위해 노동부는 1월 19일 [여성고용안정대책]을 전국 지방노동관서에 시달, 여성노동자 우선해고 등 부당해고 사업주를 입건조치하고 [여성차별해고 신고창구]를 지방청 근로여성과 및 지방사무소 근로감독과에 설치할 것을 지시한 바 있다.

노동부 근로여성국 근로여성정책과. [여성근로자 우선해고 방지 등 여성고용안정 대책 발표](보도 자료) 1998년 1월 19일

그러나 지금의 노동부 근로감독 인력으로는 향후 대규모적으로 이루어질 성차별적 해고 사례들을 효과적으로 감독하고 처리할 가능성이 적다.

노동부는 (1) 생계부담이 적은 여성 근로자(맞벌이 부부 등) (2) 산전후 휴가 또는 육아휴직 중인 자 (3) 부양가족이 없는 미혼여성 등을 대표적인 비합리적 해고 기준으로 예시하고 합리적 기준과 절차에 의하지 않은 여성차별적 해고에 대해서 남녀고용평등법에 따라 입건 등 의법조치 하고, 여성해고 비율이 놓은 사업장에 대한 특별 감독을 실시하고, 인수/합병 예상 기업과 부도 우려업체 등의 해고 동향을 파악할 때나 기업의 대량 고용변동 계획 신고시 반드시 여성근로자 수를 명기토록 지도할 방침인 것으로 보도되고 있다.

한편 노동부는 기업이 여성 근로자에게 사표제출을 강요하여 의원 면직 방식으로 해고하는 관행에 대해서는 "철저한 감독은 물로 해고 이후의 사후 구제뿐 아니라 예방조치에도 만전을 기할 것이라" 밝히고 있다. 그러나 이러한 노동부의 감독과 예방조치는 현재의 근로감독 행정 기능의 양과질이 현저하게 증대되지 않은 상태에서는 현실적으로 가능하지 않다.

셋째, 지금까지 여성단체와 양대 노총 등이 이러한 업무를 맡아왔으나, 대량으로 발생할 사례들을 모두 처리하기에는 인적, 재정적 자원에서 한계가 있다.

넷째, 노동조합이 성차별적 해고 등의 문제를 감당할 수 있다고 할 수 있으나, (1) 현재 상당수 노동조합의 가부장적 성격 및 노조간부 중 여성의 과소대표, 그리고 노동조합의 구조 자체가 여성들이 이해가 반영되기 어렵게 되어 있고, (2) 여성들의 노동조합 조직률 자체가 매우 낮기(1995년 현재 7.8%) 때문에 노조가 없는 사업장에 근무하는 다수의 여성들의 문제를 해결하기에는 한계가 있다.

IMF 관리체제 아래에서 남성은 더 이상 경제적 가장으로서의 능력을 가지고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 그러한 역할을 계속 강조하고, 그에 기반한 가부장적 성별분업을 전제로 하는 실업대책은 현실적이지 않을 뿐 아니라 바람직하지도 않다.